武凤珠:新型城镇化期待土地改革破冰

  • 日期:01-20
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最近,中共中央总书记习近平主席就农村土地问题作出了重要指示。习近平总书记强调,耕地是我国最宝贵的资源,是“关系到十亿多人吃饭的大事”。要实行最严格的耕地保护制度,正确开展农村土地制度改革试点,“因地制宜,循序渐进,不搞大跃进”。5月26日,中央农村工作领导小组办公室、国土资源部和农业部召开视频会议,讨论执行秘书长指示和保护耕地问题。

无论是耕地保护、宅基地制度改革,还是集体建设用地的进入,各种形式的农村土地利用都成为城市化发展中备受关注的焦点。当前,工业化和城市化的快速进程使得农村土地问题日益突出:非农建设占用大量耕地;工业扩张和农业污染导致土地质量急剧下降。人口转移导致农村土地利用率低.各种各样的现状让我们悲伤,敲响了警钟,同时也让我们更加深刻地思考:如何有效地保护耕地,合理利用农村土地资源?农村土地改革的道路在哪里?

1。国土资源部规划司司长董作吉曾指出,“中国的国情是耕地不多,城市所在的大部分地区都是平原地区,因此城市扩张所占用的土地有一半以上是耕地。”耕地数量的减少与城市化进程相一致。数据显示,2009年,全国耕地面积为135,384,600公顷,2012年为135,158,500公顷。到2013年,全国可耕地净减少80,200公顷(120.3万亩)。

非农建设占用已成为耕地面积减少的主要原因。2011年减少的532.7万亩耕地中,建设用地485万亩,占91%。在快速扩张的大城市,如北上官景山,耕地减少的问题尤为突出:2013年12月30日发布的北京第二次全国土地调查数据显示,从1996年到2009年的14年间,北京的耕地平均每年减少8980.9公顷。截至2009年12月31日,北京2020年底的公顷耕地红线只剩下大约公顷。

耕地质量和数量的下降同样令人担忧。国土资源部2015年4月22日发布的《2014中国国土资源公报》公布了第二次全国耕地质量及其他类别土地调查结果。结果表明,我国优良耕地面积为385.24万公顷,占总评估面积的2.9%。较高土地面积3586.22万公顷,占评估总面积的26.5%。中等土地面积7149.32万公顷,占评估总面积的52.9%。低等级土地面积2386.47万公顷,占评估总面积公顷。耕地的平均质量普遍较低。

事实上,我国耕地“低质量”的结果并不是第一次发布。根据国土资源部2009年12月24日发布的《中国耕地质量等级调查与评定》,次平均耕地占调查评估总面积的57%以上。全国只有6.09%的耕地生产能力超过1000公斤/亩。2012年8月,国土资源部又发布公告称,中国优质优质耕地不到总耕地的三分之一,部分地区耕地质量呈下降趋势。

习近平总书记在指示中提到“耕地占用与补偿的平衡要按照法律法规进行”,“要加强对耕地占用与补偿平衡的监督,坚决防止耕地占用与补偿平衡中补偿数量和质量不足的问题”。根据t

西南大学资源与环境研究所所长谢德蒂长期关注土壤问题,并对耕地质量做了多年的跟踪研究。他估计,在2004年至2014年的10年间,中国的建设占用了6000多万亩新增耕地,导致粮食生产能力损失超过240亿公斤。谢德蒂说,多年来存在的“占好地补贫”的平衡只是数量上的平衡,远远不是质量和综合生产能力的平衡。目前,增加耕地总量越来越困难。提高耕地质量已成为确保中国粮食安全的重中之重。2014年来到北京参加“两会”时,作为全国人大代表,他积极提出“立法保护耕地质量”,以“依法开展耕地质量管理和建设”。他说:“如果我们不采取行动,那就太晚了。”

闲置土地和污染更严重的土地

近年来,中国城市化和工业化的快速发展吸引了大量农村劳动力。根据国家统计局2015年4月29日发布的《土地管理法》,2014年全国农民工总数达到2.7395亿,比上年增加501万,其中农民工1.6821亿。移徙工人主要是年轻人,16至20岁占3.5%,21至30岁占30.2%,31至40岁占22.8%,41至50岁占26.4%,50岁以上占17.1%,移徙工人平均年龄为38.3岁。

中青年劳动力离开农村,农村土地得不到管理,必然导致闲置土地。根据中国农业银行和西南财经大学联合发布的《2014年全国农民工监测调查报告》数据,与2011年相比,2013年全国闲置家庭比例和闲置土地比例分别上升了1.5%。据估计,在未来20年里,每年将有1200多万农村人口转移到城市地区。农业人口的大规模转移必然会导致更多的闲置农田和废弃地块。

征用土地而不开发也是耕地闲置的原因之一。根据《中国农村金融发展报告2014》,闲置土地使用1年的,可收取土地使用权出让金20%以下的闲置土地费,闲置土地特别是闲置房地产土地应收取增值地价。如果土地闲置2年,政府可以无偿收回土地使用权。然而,实际情况是,这些政策在执行过程中被严重低估:闲置一年以上的土地十分丰富,还有许多土地闲置了五年以上。《闲置土地处置办法》显示,2009年至2013年,该国提供了70,200公顷未使用的土地用于建设。在2015年1月15日召开的全国国土资源大会上,国土资源部部长蒋大明表示,国土资源部在2014年清理了100万亩未利用土地。

如果闲置的耕地只是对土地资源的浪费,那么耕地污染不仅是对资源的浪费,也是对生态的破坏。在郊区和农村地区的工厂附近发现因工业排放污染而无法开发和耕种的化学废物土地并不少见。土壤重金属污染以其频繁发生而闻名。据统计,截至2013年,中国约有2000万公顷耕地受到重金属污染,约占总耕地的1/6。自2009年以来,中国已发生30多起重金属污染事件。

习近平总书记强调,“中国人口多、人口少的基本国情决定了我们必须保护耕地,耕地对养活十多亿人至关重要,绝不能有任何闪失。”2011年12月,《2014中国国土资源公报》还提出“加强土壤环境保护”和“促进重点地区污染场地和土壤修复”。污染场地和土壤污染控制修复试点示范,重点是大中型城市周边典型污染场地和污染农田、重污染工矿企业、集中污染控制设施

习近平总书记指出,“平衡占用耕地和补偿耕地的政策是工业化和城市化不断扩大占用耕地的补救措施。这是国家法律和政策允许的。但是,这项工作必须以保护耕地的强烈意识和严格按照法律法规进行。”李克强总理在指示中还强调,“按照耕地保护制度的最严格要求,依法加强耕地占用与补偿平衡的规范化管理”,“把握经济发展与耕地保护的关系,大力挖掘土地利用潜力,提高土地利用效率”。

农村耕地、宅基地等集体建设用地和国有建设用地都是城乡土地的重要组成部分。三者之间的屏障并不是完全固定的,也不是牢不可破的。个国家通过征地将耕地转为国有建设用地。通过“耕地占用与补偿平衡”政策调整耕地和建设用地的属性,实现耕地保护与城市化发展的平衡。为了挖掘农村土地利用潜力,合理配置城乡土地资源,许多省、市(区)也探索并积极尝试在国家政策允许的范围内,寻找符合当地实际的土地改革方式。

城乡增减联动模型

重庆“土地票”交易模型是城乡增减联动模型的典型代表。数据显示,从1997年到2009年,重庆农村居民人口减少了31%,而农村人均建设用地从183平方米增加到262平方米,城市人口和建设用地增加了433,354人。农村人口正在减少,建设用地仍在增加。城乡建设用地增加,共同挤出耕地。

在此背景下,国务院于2008年2月发布《国家环境保护“十二五”规划》,正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度。在确保基本农田总量不减少、用途不变、质量不提高的基础上,稳步实施城乡建设用地增减挂钩试点。2008年12月4日,重庆农村土地交易所以“土地证”为主要交易目标上市。重庆市率先推出了“土地证”交易模式,涵盖四个环节:复垦、验收、交易和使用。

“土地证”交易在充分尊重农民和农村集体经济组织意愿的前提下,将未使用和废弃的农村宅基地及其附属设施、乡镇企业、农村公共设施和农村公益事业用地以及其他农村集体建设用地收回为符合种植农作物要求的耕地。市土地和房屋行政主管部门应当出具同一地区的建设用地指标证书(即土地证),可以市场化公开交易,在全市规划建设范围内使用。

远郊县农村闲置建设用地复垦为耕地,主城区周围同等数量的耕地转化为建设用地指标。两者可以通过“土地证”流通进行交换。这种建立统一交易平台、连接城乡用地增减的土地流转模式取得了显着成效:2009年前,重庆市可利用建设用地指标约为每年10万亩,远远不能满足城市化建设的需要,存在农村宅基地、农村公共设施等建设用地的浪费。截至2015年4月,重庆农村土地交易所已交易153,500亩“土地证”,交易金额309.27亿元,不仅解决了人口流动与土地分配的矛盾,有效实现了耕地占用与补偿的平衡,还赋予了农民更多的产权。

股份合作制管理模式

河北省永清经济开发区自2011年11月以来实行的“土地银行”托管模式,采用土地股份制改革的形式转让农村承包经营权

一是以土地入股,群众成为股东:规划区内的农民(村集体)与信托中心签订土地信托协议,首次签订期限为5年。5年内被征用土地的,应当依法办理征地手续。五年后,根据农民的意愿,他们可以一次提取全部本金或按农民资产比例将土地信托股权转换为商业房地产,以保护其长期利益。

二是收入核实,土地成为资本:农民将承包土地作价入股后,托管中心每年分红7%,分红80%归拥有承包土地经营权的农民所有,20%由村集体经济组织用于公益和村民福利,每年年底集中结算。

第三,转移就业,农民成为公民:通过土地信托,农民不仅可以每年获得可观的红利和相应的福利补贴,还可以为农民在开发区从事其他职业提供机会,有效缓解农民的生存担忧。据统计,永清开发区管辖的6个行政村中,有1100多人在开发区从事安保、绿化、商业等工作。开发区有170多家个体企业从事工程建设和配套服务。

以“土地银行”为代表的股份合作制管理模式,不仅解决了城市化进程中的土地冲突,而且通过土地资本化、资本股份化、长期盈利和利益统一,保障了失地农民的长期生计。目前,该模型已在广东、四川、浙江、北京、辽宁等省市广泛试用。

城乡一体化改造模式

嘉兴市是浙江省率先实施城乡一体化发展综合改革的城市。2008年5月,嘉兴市开展了土地利用制度改革探索,创新性地提出了“两点二交流”的农村土地整治模式,节约了土地。作为城乡土地整理模式的代表,该模式将土地流转与现代规模农业和高效农业的发展相结合。通过优化调整试点地区的区域建设用地、生产力和人口分布,扩大了城镇、工业功能区和现代农业的发展空间,被嘉兴人民称为“第四次土地革命”。

所谓的“二分法”是将宅基地与承包地分开,从土地流转中重新安置。“两个交易所”是指以土地承包经营权交换股份、租金和社会保障,以宅基地交换货币、房地产和场所。嘉兴市通过土地经营权流转,实现了农村土地集约节约利用,改变了农业生产经营方式。嘉兴农民通过宅基地置换,集中在城市,成为“市民”,不仅改善了生活环境和生活质量,而且有望领取“退休工资”。

在具体推广过程中,“两点二换”扩展了多种不同的运作模式:“两点二换”可以同步或逐步推广,即“一点一换”,土地流转可以稳步进行。农民的搬迁不仅可以移动整个村庄,而且可以零星地移动。被拆迁农民的安置方式可以是由市投资开发公司设计建造的公寓房和联体房,也可以是在统一规划基础上建造的联体公寓房和联体联排房。

参与“两点二交流”的嘉兴13个试点乡镇,联排别墅的建设节省了约25%的土地;通过宅基地置换,试点乡镇土地节约率达到50%以上。截至2011年,嘉兴已建成125个建设用地复垦项目,复垦面积8670亩。土地开发项目81个,开发面积12,495亩,新增耕地11,415亩,33,354亩。“两点两换”土地整理模式有效保证了城市耕地的平衡。

在提议和实施的过程中

习近平总书记在指示中说:“要加强调查研究,针对耕地占补平衡和耕地保护出现的新情况、新问题,提出有效对策。”我国土地现状复杂,地区差异很大。土地流转和区域改革必然会面临不同的情况和问题。因此,有必要“因地制宜,循序渐进”。正如国家发改委城乡改革发展中心副主任乔润玲在以“新型城镇化与土地利用”为主题的“第八届中国城镇化国际峰会”上所说的那样,中国的规模不能靠一两个文件或一两个模式来解决。中国需要数百种型号。

三。改革难点分析“以改革名义占用土地”习近平总书记说,“农村土地制度改革试点要妥善处理,不能让一部分人以改革名义占用土地。”2012年11月28日召开的国务院常务会议也指出,“随着工业化和城市化进程的加快,占用土地过多过快的问题日益突出,不仅影响农村稳定,还威胁粮食安全。我们必须推进改革,完善法制,严格限制占用耕地。”《中国国土资源公报》第三十一条明确提到“国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地”然而,在现实中,宅基地占用耕地、建设用地占用耕地、开发区占用农村宅基地和耕地的现象屡见不鲜。

国土资源部土地整理中心与社会科学文献出版社于2015年6月联合发行《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》,表明随着中国社会经济的发展,建设占用了大量耕地。“目前,全国12个省建设用地总量接近《嘉兴市土地整治规划(年)》年规划控制目标,耕地占用与补偿平衡压力加大。未来一段时间内,各种建设将不可避免地占用一部分耕地,而且大部分还将占用城乡结合部的优质耕地。”

对此,乔润玲在接受《土地管理法》杂志采访时说,“大城市周边城乡结合部的土地非常肥沃,亩产超过2000公斤。然而,城市的扩张也占用了周围的大部分土地,补充了偏远地区的贫瘠土地,许多地方占用了基本农田来补充普通农田。”至于建设用地,每亩填一亩不成问题,但是粮食用地,每亩良田3000公斤,烂田300公斤,两者相差很大。乔润玲认为,农地“利大于弊”已经成为一种普遍现象。

此外,不少开发区“先建后批”建设用地:国土资源部每年都制定土地利用规划。根据该计划,各地区“有多少农田可以变成建设用地”。然而,年收入指数不是很大,吸引投资的任务也很大。因此,有必要在发展计划之外占用耕地,然后慢慢批准。这合适吗?乔润玲直言不讳地说:“在当地吸引外资并不容易。开发商看中的土地往往不在规划中。这很常见。只能先占用和开发,然后修改规划并再次提交审批。乔润玲在解释土地规划和开发的复杂性时,也毫不掩饰“确实有很多地方在两三年内用完了十年目标,不少城市已经在“十二五”的第一年用完了“十三五”的土地。“关于占用耕地建房,乔润玲分析说,到目前为止,“增加人口但不增加土地数量,减少人口但不减少土地数量”的基本政策已经在农村实施。农民的后代结婚后必须盖房子。但是,由于城市扩张等原因,土地在六

农业部的统计数据显示,在过去三年里,流入企业的承包土地面积以年均20%以上的速度增长。截至2014年底,流入企业的承包土地面积达到3882.5万亩,约占全国农民承包土地流转总面积的10%。从2010年联想集团的“农作”引起各方极大关注,到现在城市工商业资本进入农村,已经越来越正常。企业给农民带来更多的租金和工作收入。它把新思想引入农村也增强了农民的市场意识。

工商资本对农地流转的干预,不仅促进了农业的规模化经营,增加了农民的收入,也带来了许多麻烦。农业部副部长陈晓华指出,“工商资本进入农业有利也有弊。一方面,工商资本可以加快传统农业的改造和现代农业的建设;另一方面,工商资本长期大规模租赁农地,加剧了农地“非农化”和“非农化”的趋势,存在诸多隐患。

针对这一困难,北京农村经济研究中心研究员乔润玲和张映红同时告诉记者,企业向农村出租土地的目的往往不是为了发展农业,而是为了追求利润。在支付地租和劳动力成本后,他们会自己获利,但“很难以价格出售食物”,所以他们只能选择“能产生高额利润的产品”,如葡萄、草药和其他非粮食作物。这是由工商资本下乡干预农地流转造成的“非粮化”。张映红透露,一些企业已经将出让的土地改造成农业观光园或农产品加工基地,甚至修建了娱乐设施来经营。这是工商资本介入农村土地流转造成的“非农化”。

土地出让合同纠纷往往发生在工商资本下乡的过程中:农业项目通常需要在前期投入大量资金和较长的回报期,“北美海棠等园林植物的种植要到五年后才会见成效”。农村企业有时会遇到临时资金周转困难,无法按时缴纳土地出让金。农民短期内无法通过转移获得利益。他们应该收回转让的土地吗?对于企业来说,在早期阶段已经投资了数千万美元,损失大于收益。对农民来说,大规模生产已经打破了原有的山脊。即使土地被重新犁过,要修复它也要花很多力气。此外,农业收入远远低于流通收入。这是工商资本介入农地流转后经常出现的“两难境地”。

习近平总书记指出:“土地流转和各种形式的规模经营是发展现代农业的必由之路,也是农村改革的基本方向。”土地流转和规模管理往往需要资本参与。城市工商业资本流向农村参与农村建设。在一定程度上,解决了农村土地规模经营资金短缺、农民收入增加等问题。然而,其对耕地利用和农业生产的负面影响也已显现。利弊并存,使得许多地方政府仍在观望这项改革措施。

4。“改革之路的展望”秘书长习近平在他的指示中反复强调了耕地保护和耕地流转的重要性,他说耕地应该“像大熊猫一样受到保护”。在具体改革实践中,他还指出,“不仅要加大政策支持,鼓励农业管理体制机制创新,还要因地制宜,循序渐进,不搞大跃进,不搞强制命令,不搞行政盲目指挥”。国家执行a

修订《土地整治蓝皮书:中国土地整治发展研究报告No.2》的目的之一是从法律上澄清“三权分立”以及各种所有权的性质和权力。为了将“三权分立”,首先必须明确界定所有权。张映红指出,农地集体所有制不能改变,私有化改革也不能进行。农民享有土地承包经营权“长期不变”,即承包经营权永远归农民所有。如果承包土地的农民不能在城市工作,他们可以以合作社、股息等形式将管理权转让给他人。这些是农地的“三权”。通过法律法规的改革和完善,农村土地经营权可以抵押、融资和出借,“这在过去是不可能的”。推进改革,必须首先“确认”农地的权利。张映红说,“土地权利的确认尚未完成。”

农地“确权”确实有许多问题需要澄清。例如,关于土地合同条款,韩军曾在2014年12月发布文件称,“如果没有合同条款,土地合同和经营权就接近集体土地所有权,这很容易被误解为促进土地私有制”一些学者还认为,集体所有权应该“伪造,土地产权应该完全交给农民”。土地承包权是“债权”还是“物权”仍有争议,这也为土地承包法律法规的进一步完善留下了空间。

完善监管和风险防范机制

《全国土地利用总体规划纲要》 2015年4月24日发布,建议各地“充分认识加强工商资本租赁耕地监管和风险防范的重要性”,“加强工商资本租赁耕地的规范化管理”,“完善工商资本租赁耕地的风险防范机制”,“加强对工商资本租赁耕地活动期间和活动后的监管”, “及时组织力量对工商资本租赁耕地进行全面检查,依法规范,引导农村土地经营权健康有序流转”。

为了保护18亿亩耕地的红线,将耕地转为建设用地有很多障碍。张映红介绍说,划拨耕地进行经营是“不可能的”,但一些工商资本会“变相占用”,如划拨数千亩土地发展观光农业。企业看中了政府的农村政策和土地的增值潜力。他们赶到农村转移土地,然后“储存”土地并放弃它,等待土地升值和转手。33,354农村土地流转混乱,导致农业生产风险增加。张映红指出,“由于监管不力,存在许多问题”,“国家应该提高社会资本进入土地的门槛”。

农业部长韩长福说:“现代农业的发展缺乏资金、人才和先进的管理理念。有必要促进传统农业向现代农业的转变。工商业资本进入农业是必要的。”关键是要建立“五大体系”,即建立总量控制体系、分级备案体系、审核验证体系、风险保障体系、过程中和事后监管体系通过建立“上限控制制度”来限制企业在农村出租土地的时间和面积,通过建立“风险保障制度”(社会资本必须首先支付每年租金的3-5倍作为“风险保障基金”参与土地流转),社会资本的准入门槛可以得到有效缓解等。建立“分级备案制度”、“审核制度”和“进出监管制度”是一种健全的监管机制,可以“防患于未然”。

目前,湖北省武汉市两区正在试行“风险保障基金制度”,可以防止企业因管理不善中途退出,从而影响农民的租赁收入,防止企业擅自改变土地用途。如果企业任意改变土地

乡镇管理体制应该改革,土地改革仍然是重点。2014年,陕西省榆林市宣布发展农业经济管理机构业务。在开展的五大任务中,“农村外商投资管理”、“土地流转管理和农村土地承包经营权登记”、“土地承包经营纠纷调解仲裁”、“新型农业经营主体培育”和“农村经济各项指标统计报告”,土地流转和农村土地承包经营权占有重要地位。根据公布的数据,榆林市定边县农村土地承包经营权登记专项资金为12万元,衡山县为20万元。2015年,河北省四大农村管理改革中的两项,即项,“加快土地所有权登记发证”、“引导土地经营权有序流转”、“加快培育新型农业经营主体”和“积极开展股份制改革试点项目”,也涉及到土地改革。

至于农村管理体制建设中土地管理体制的建设方式,各地提出的措施也具有地方针对性。例如,河北省将“发展多种形式的适度规模经营,鼓励发展土地股份合作制,允许农民以承包经营权投资发展产业经营,大力发展土地托管”;湖北省将“稳定和改善土地承包关系,积极推进农村土地管理体制和机制创新”列为2015年农村管理工作的重点,强调“全面推进土地权属确认登记发证”、“加快完善农村承包土地流转服务体系”、“努力完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁制度”。湖南省发布的《2015年农村管理要点》还提出通过“稳步推进农村土地承包经营权登记发证”、“建立农村土地经营权有序流转的指导机制”、“做好农村土地承包仲裁工作”等方式“创新农村土地流转管理服务体系和机制”。

作者:中国城市化发展战略国际研究委员会

中国农村发现网:《城市化》,06,2015

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